Jorge Padilla, Doctor en Economía por la Universidad de Oxford
"Muy probablemente, la mayoría de las hidráulicas y las nucleares españolas estén totalmente amortizadas"
10/11/2010
Asesores de la Casa Blanca, profesores del MIT, académicos... Hasta diecisiete expertos procedentes de medio mundo han colaborado en la redacción de "Electricidad verde: Energías renovables y sistema eléctrico", una obra que quiere ser de carácter "esencialmente divulgativo", que va a escocer a más de uno y que ha sido prologada por el comisario europeo de Energía, Günther Oettinger. El libro ha sido editado por un triunvirato formado por tres doctores en economía: Boaz Moselle, Richard Schmalensee y Jorge Padilla. Entrevistamos a este último, doctor por Oxford.
Autor de la entrevista: Antonio Barrero F.
CEO de la consultora LECG Europe, especializada ella en economía y finanzas, Jorge Padilla es un economista de trato afable, tono didáctico y discurso torrencial. Energías Renovables le entrevistó apenas unos días antes de que fuera presentado en Madrid, a finales de septiembre, en la Fundación Rafael del Pino, su obra "Electricidad verde: Energías renovables y sistema eléctrico", un ensayo que coedita con los también economistas Boaz Moselle y Richard Schmalensee y en el que, según Padilla, "hemos querido trasladar un debate [el de la energía] que nosotros percibíamos entre dos extremos –'el del todo renovables ultraecologista' y 'el del nada, nada, esto es un desastre al estilo de Bush'– al punto medio, al punto de los economistas, que es el punto del coste-beneficio".
¿Por qué es necesario el apoyo a las renovables?
La razón que motiva el apoyo a las renovables tiene que ver con la reducción de emisiones. Las renovables son parte de la lucha contra el calentamiento global, una de las formas en que podemos reducir emisiones. Existen alternativas, pero esas alternativas se enfrentan a ciertos problemas. Vamos una por una: si nos vamos por ejemplo a captura y almacenamiento de CO2… las tecnologías no están realmente desarrolladas a fecha de hoy de una manera que las haga suficientemente económicas. Si nos vamos a la energía nuclear… nos vamos a enfrentar a problemas de carácter fundamentalmente político, más que de carácter económico. ¿Alguna otra alternativa? La imposición de impuestos sobre el carbono, por ejemplo, que también se va a enfrentar a problemas de naturaleza, fundamentalmente, política. Desde un punto de vista estrictamente económico, yo creo que la mayoría de los economistas preferiríamos ese tipo de impuestos porque son neutrales desde el punto de vista tecnológico y porque no hacen recaer todo el peso de la reducción de las emisiones en el sector eléctrico.
¿Neutrales desde el punto de vista tecnológico?
Sí, neutrales porque no están sesgando las elecciones tecnológicas de las empresas a favor de una tecnología en concreto. Es decir, no hay un regulador que diga vamos a utilizar estas tecnologías en vez de estas otras, sino que serían los mecanismos de mercado los que determinarían qué tecnología utilizas. Puede ser que, una vez que impongas el impuesto, resulte que no utilizas los combustibles fósiles, pero es en todo caso el mercado el que te dice qué alternativa vas a utilizar, y no tanto la decisión de un político o de un regulador que ahora dice fotovoltaica… o dice gas… o dice más o menos carbón... El impuesto aplicaría a todas las tecnologías y, en el fondo, lo que haría es gravar a aquellas que emitan más.
Ha dicho usted que la razón que motiva el apoyo a las renovables es el cambio climático. ¿Cuáles son los otros motivos?
Se ha dado toda una serie de argumentaciones que vienen a decir: mire, las renovables generan toda una serie de beneficios para el país, beneficios que son muy importantes, pero que los mecanismos de mercado no posibilitarían que se lograran. Las empresas, actuando por sí mismas, no tendrían en cuenta estos beneficios y, por lo tanto, habría una infrainversión en renovables. No.
El cambio climático es una de esas categorías y existe evidencia amplia de que es correcta. Otra es, por ejemplo, que las renovables crean empleo. Pues bien, yo le digo a usted que la evidencia empírica viene a decir que no está claro ni que lo creen ni que lo destruyan. Es cierto que generan una serie de empleos asociados a las empresas que se dedican a producir energía mediante tecnologías renovables o fuentes primarias renovables. Pero, por otra parte, y en la medida en que se reduce el output de otras empresas, se produce también caída de empleo. Así pues, en términos de empleo, sinceramente, no parece que haya un impacto que sea sustantivo ni al alza ni a la baja.
Más argumentos… Para poder decir que necesita apoyos públicos, tiene usted que decir que su inversión genera efectos positivos sobre otros sectores económicos, efectos que no se transforman directamente en beneficio propio, es decir, que hay externalidades sobre la economía en su conjunto. Pero nadie ha sido capaz de demostrar esto con datos.
De haber efectos positivos tienen más bien que ver con la investigación básica, con el I+D en nuevas formas de generación de energía solar. Ahí sí que parece que puede haber beneficios para el futuro. El empresario invierte, hoy no hace mucho dinero, pero puede desarrollar finalmente una tecnología solar verdaderamente valiosa desde el punto de vista del mercado. Así pues, démosle dinero para que invierta en desarrollo de esas nuevas tecnologías. Eso sí, pero invertir en instalar no está claro que genere efectos positivos sobre la economía en su conjunto.
Y, finalmente, hay otra tercera línea de defensa, que es la seguridad de suministro. El viento y el sol nos aportan mucha seguridad con respecto a cuestiones tales como que los rusos o los argelinos de repente decidan que forman un cártel y se disparen los precios del gas natural. En principio esta explicación tiene cierto sentido, lo que sucede es que la capacidad que tienen las renovables de sustituir todo ese gas es limitada. Con todo lo cual, si uno mira y repasa todas las diferentes justificaciones, nosotros, en el libro, con la que nos quedamos es con la medioambiental.
Y decimos, bueno, a lo mejor no es la forma que un economista hubiese diseñado, porque hubiésemos preferido el impuesto, pero también hay que ser realista: poner impuestos no es fácil para los políticos. Además, se da la circunstancia de que, así, el coste de la política ambiental se hace casi demasiado obvio.
En su libro dicen ustedes lo siguiente: "el crecimiento de la generación de renovables no está determinado por las fuerzas del mercado (y, en el futuro previsible, no es probable que lo esté). Por el contrario, el crecimiento es en gran parte resultado de la intervención gubernamental". ¿Solo así ha sido posible el desarrollo de las energías renovables? O he de creer que, en el caso de que no hubiesen sido los gobiernos, hubiesen sido las empresas las principales impulsoras.
El coste de estas tecnologías las saca fuera del mercado. Hay que tener en cuenta que para que la energía eólica funcione en estos momentos estamos pagando un 75% por encima del precio del mercado. Y a la fotovoltaica, seis veces el precio del mercado. Para meterlas dentro del mercado, tenemos que subsidiarlas de forma masiva.
Los defensores de la energía solar fotovoltaica [FV] dicen que la paridad de red llegará en 2015, o sea, que está a la vuelta de la esquina.
El desarrollo tecnológico en FV está por llegar. De hecho, las tecnologías que tenemos en estos momentos probablemente no sean las que estén aquí ni en el año 2015 ni mucho menos en 2020. Hacer previsiones sobre paridad… pues puede ser… y puede que no lo sea. Lo que haría yo con la fotovoltaica es esperar a tecnologías más maduras, a tecnologías que tengan un horizonte temporal de viabilidad económica mucho más razonable, en vez de apostar ahora por tecnologías que no son maduras, que pueden ser reemplazadas mañana y que no van a alcanzar la paridad ni ahora ni dentro de seis ni de nueve años. Porque puede que surjan tecnologías FV que alcancen la paridad, pero no van a ser estas en las que estamos invirtiendo en estos momentos.
¿Y qué me dice un economista de la eólica?
En eólica la tecnología es madura, es la tecnología con la que vamos a tener que vivir durante una serie de años. Puede haber incrementos marginales, mejoras aquí y allá, pero esta tecnología es la que vamos a tener en un horizonte temporal razonable. La FV es un tema distinto, porque estamos invirtiendo en tecnologías que probablemente pasado mañana sean obsoletas. Ahí tengo muchas más dudas. Y si usted duda en invertir en esto porque resulta que mañana otra tecnología FV puede ser económica… pues espere usted a mañana.
Otra pregunta para un economista: Unesa sostiene que las centrales hidroeléctricas "no se amortizan nunca".
Ja, ja, ja. Yo no creo eso. Mira, muy probablemente la mayoría de las hidráulicas y las nucleares españolas estén totalmente amortizadas o cerca de ello.
¿En cuánto tiempo se amortiza una nuclear?
Entre los 25 y los 30 años.
Vamos a por el gas y luego seguimos con la nuclear. Aproximadamente el 25% de la electricidad que consume España sale de fuentes renovables. Eso quiere decir que hay un 25% de la electricidad que no es producida ni con gas, ni con carbón, ni con uranio. Vamos al gas: todo el gas que estamos dejando de quemar son recursos económicos que no exportamos a Argelia, por ejemplo. ¿No supone eso independizarse energéticamente?
Lo que entendemos por seguridad de suministro no es necesariamente esto. No está claro que ahorremos dinero. Es verdad que estás produciendo con energía primaria gratis, pero lo estás haciendo a un coste. Lo estás haciendo con tecnologías que son menos eficientes y a las que tienes que primar. Luego, por una parte, sí te ahorras determinados costes, el de los combustibles, pero, por otra, estás pagando más porque hay una serie de tecnologías ineficientes a las que tienes que compensar. La cuestión es: ¿cuál de las dos respuestas es más económica, más eficiente? No está claro en estos momentos que la respuesta más eficiente sea la eólica.
La apuesta desde instancias políticas por la energía nuclear conlleva un coste, o conllevaría un coste... en imagen. Bien, de acuerdo. Sin embargo, la iniciativa privada puede también apostar por la nuclear. ¿Por qué, desde que se liberalizó el mercado eléctrico en España, allá por el año 1997, no ha habido ninguna iniciativa en ese sentido?
Hasta donde yo entiendo… tenemos una moratoria nuclear. Corríjame si estoy equivocado.
Discúlpeme, pero, desde el año 97 cualquier empresa puede promover la construcción de una central nuclear en España.
Vamos a ver, en estos momentos hay un problema económico grave en este país con las centrales nucleares. Lo primero que necesitaría el inversor es un marco regulatorio estable… porque yo voy meter una cantidad enorme de dinero en esto y necesito recuperarlo… y claro, si miramos lo que ha pasado en este país desde el año 98 hasta aquí… Porque es cierto que el precio del petróleo ha fluctuado, pero es que yo creo que ha fluctuado aún más la regulación del sector eléctrico…
Qué casualidad, de eso se quejan precisamente los promotores de las renovables…
Y no me sorprende. Pero yo creo que en este sector se quejan todos. Porque unas veces les ha ido mejor a unos… y otras veces, a otros. Pero encuentro muy difícil que alguien se meta a invertir a un horizonte a treinta años vista sin que el sector esté mucho más definido. Porque, en estos momentos, yo creo que está poco definido. De hecho, creo que intentar consolidar un sistema regulatorio estable estaba detrás del pacto energético que, al final, parece que no ha podido salir.
O sea, que la política necesariamente, en lo que se refiere a la energía, tiene que intervenir…
Vamos a ver. La política es relevante en todo y, en la energía, en particular. Y la política puede intervenir de dos formas: puede darte un marco estable en el que el sector privado funcione, o puede estar interviniendo todos los días. Yo creo que los mercados lo que buscan es que los políticos se sienten y definan un marco de actuación estable… que luego será mejor o peor… pero es que… es mejor tener uno malo que no tener ninguno. Y lo que no le gusta a nadie que opere en los mercados es que la regulación cambie de un día para otro. Porque en ese marco inestable de incertidumbres es imposible invertir.
¿Cómo ve la apuesta del gobierno por el vehículo eléctrico?
Lo que hay que pedirle al gobierno es que haga un estudio coste-beneficio serio. Todo eso está muy bien, pero, ¿cuánto va a costar? ¿Cuánto va a costar el apoyo que le vamos a dar a la industria del automóvil? ¿Cuánto van a costar las electrolineras? ¿Vamos a tener que dar más subsidios a alguien en el sector eléctrico? Primero nos hacemos esas preguntas. Luego miramos coste-beneficio. Y, si sale bien, bien. Y, si sale mal, pues a lo mejor no hay que hacerlo. O hay que posponerlo. Yo creo que hay que hacerlo. Es una cuestión más bien de cuánto te metes en ese camino y cuánto dinero le metes. Porque, en último término, el que paga los errores del gobierno es el señor que contribuye con sus impuestos.
¿Podría usted clasificar las herramientas regulatorias de apoyo a las renovables por orden de eficacia?
Se han utilizado subsidios directos a la inversión, se han utilizado cuotas o cupos y se han utilizado las famosas feed in tariff [FIT]. Yo creo que la evidencia empírica viene a decir que, en términos de efectividad y eficiencia, las FIT han demostrado que han incentivado la inversión y que lo han hecho en términos de eficiencia y efectividad a un coste razonable. Desde el punto de vista más teórico del economista, las FIT tienen no solo las ventajas prácticas, sino que, además, teóricamente, son mucho más atractivas.
Porque la cuota es intervenir en el proceso de mercado y que alguien, con una inspiración divina, diga 'la cuota tiene que ser concretamente esta cifra' o 'concretamente esta otra cifra'. Y en los subsidios a la inversión sucede lo mismo: alguien, con inspiración divina, dice 'hay que invertir tanto'. En fin, que hay bastante consenso en torno a las FIT como primero o mejor de todos los mecanismos: por razones de diseño, de compatibilidad con el diseño del mercado liberalizado y, también, por las experiencias española y alemana.
¿Podría priorizar las herramientas de lucha contra el cambio climático?
La economía es la ciencia de la asignación eficiente de los recursos escasos. La mayoría de los economistas consideran que lo primero que habría que promover es la eficiencia energética. Lamentablemente se ha hecho muy poco en esta dimensión. ¿Por qué? Pues porque a la economía hay que unirle la política. Y es costoso. Es costoso decirle a la gente lo que tiene que hacer, cómo tiene que hacerlo y, sobre todo, es costoso poner en práctica sistemas de control, verificación y castigo para aquellos que no se comporten de manera eficiente o que no dilapiden. Esto lo vemos claramente con la gestión de los residuos urbanos.
¿Segunda opción? Pues, dado que no puedo evitar el despilfarro, intentaré producir de manera que genere menos emisiones. Como economistas, lo que diríamos es: bien, pues, en primer lugar, pongamos impuestos sobre el carbono. ¿Qué ocurre? Pues que eso, en términos prácticos, es complicado, es difícil. Así que nos vamos a la nuclear, las renovables, la captura de carbono.
Por partes: la nuclear, en este país, por razones políticas… imposible. La captura de carbono, en estos momentos, no es una tecnología eficiente. La FV tampoco es una tecnología eficiente. ¿Qué nos queda entonces? La eólica… La cuestión es cómo doy la prima más reducida posible que incentive un nivel de inversión adecuado. Pero, bueno, en todo caso… ese es el ideal para mí: eficiencia energética; impuestos sobre el carbono; y, entonces, te vas al mundo de la generación, y, ahí, hoy por hoy, en el mundo de la generación renovable, en mi opinión es la eólica.
Hace algunos meses, un profesor de una universidad española, Gabriel Calzada, publicó un informe en el que, grosso modo, venía a decir que por cada empleo renovable, se destruyen dos.
No soy consciente del estudio. Los trabajos que citamos en nuestro libro… Mire, la verdad es que no es posible decir ni que cree… ni que destruya en términos netos. Mirando la literatura en su conjunto, a mí no me da la impresión de haber visto una preponderancia en un sentido u otro. Si usted crea una empresa nueva, crea nuevo empleo. ¿Qué destruye? Destruye empleo en aquellas tecnologías que ha venido usted a sustituir. ¿Estamos hablando de efectos macroeconómicamente relevantes? Lo que no vemos es que haya un efecto extremadamente significativo.
¿Tiene sentido que el Estado apoye económicamente al sector de las renovables en su curva de aprendizaje?
En términos generales, sí. Pero, ¿en qué? ¿Merece la pena seguir subsidiando las eólicas por ese motivo? No, porque la eólica es una tecnología madura, y, por tanto, no es que mañana, como consecuencia de que estemos poniendo más molinos en La Mancha, el diseño de los molinos vaya a cambiar de forma radical, o nuestras empresas eléctricas vayan a aprender a optimizar esos parques eólicos y Red Eléctrica de España vaya a ser mucho más capaz de gestionar el sistema. De hecho, en ese sentido, está funcionando como va a funcionar: es una tecnología madura, merece la pena financiarla por otras razones, pero no por esta.
La fotovoltaica: es diferente, esta no es madura. Vale, entonces… aquí hay mucho margen para la mejora tecnológica, para la innovación. Eso sí, ahí tienes que decidir qué es lo que vas a apoyar. Es verdad que toda inversión que se realice hoy en fotovoltaica, en I+D, va a permitir el desarrollo de mejores tecnologías. Es una externalidad a futuro que puede merecer la intervención pública. ¿Dónde? ¿A quién le pagamos? ¿Al que hace I+D o al que coge un terreno y planta paneles solares con las tecnologías existentes? Yo creo que, si el argumento es el de las externalidades tecnológicas, el learning by doing, las economías de aprendizaje, tú tienes que poner el dinero al que está haciendo la I+D para que desarrolle esas tecnologías y en el futuro sean muy rentables. O sea, que, probablemente, quiera usted invertir algo en que algunas de las tecnologías ya existentes se implementen para ver cómo funcionan. De acuerdo. Ahora bien, ¿cuántos megavatios hay que instalar para ver cómo funcionan? Pues yo creo que muchos menos de los que tenemos instalados en España. Entonces, en principio, sí, pero con límites, y decidiendo dónde ponemos el dinero. Yo pondría el dinero en I+D.
Por el contrario, yo creo que hemos diseñado una política de primas que lo que ha hecho es incentivar la inversión en plantas con la tecnología existente. Y yo no soy un experto en tecnología… pero cuando hablo con la gente que sí que sabe… pues me dicen que lo que tenemos ahora mismo será obsoleto en un plazo relativamente limitado. Hay cinco o seis tecnologías solares y no está nada claro que esta por la que estamos apostando aquí vaya a ser la que triunfe. Ni siquiera que ninguna de esas seis, en su versión actual, vaya a ser la tecnología dominante en el futuro.
Greenpeace publicó hace unos meses un documento según el cual, en el año 2050, el 100% de la electricidad podría ser renovable. ¿Qué opinión le merece una afirmación de ese calado?
Seguramente podríamos llenar España de parques eólicos. No me cabe ninguna duda. Pero esa no es la cuestión. La cuestión es saber si es rentable, si el invertir hasta ese punto es económicamente adecuado. Vamos a ver: cuando invertimos en energías renovables, y en particular en energía eólica, estamos buscando tres objetivos: seguridad de suministro; contribución a los objetivos ambientales; y disponer de energía que nos permita crecer económicamente a unos costes razonables. Yo entiendo que Greenpeace prime el objetivo ambiental y que, en ese sentido, diga 'hala, pues cueste lo que cueste'. Pero claro, ¿qué haces con las otras dos dimensiones? Yo, como economista, diría 'oye, no se te olvide que hay que pagar las pensiones… y que por tanto necesitamos una cierta tasa de crecimiento económico y, si la energía nos cuesta una fortuna…'. Yo creo que… creo en aquello que decía Ovidio del dorado término medio, el aurea mediocritas. Es menos appealing, es menos sexy, pero, en el término medio, está la virtud, y hay que intentar buscar compromisos.
O sea, que deduzco que usted es de los que apuestan por un mix energético muy diversificado.
Yo creo que cuanto más diversificado… mejor. Yo creo que vamos a tener que seguir invirtiendo en gas para apoyar a las renovables y también para asegurarnos la rentabilidad de la energía y suministro. En cuanto a la nuclear, no hay mucho que rascar… Yo tampoco estoy ni muy a favor ni muy en contra, ideológicamente, ni de una ni de otra fuente de energía. Me parece que nuestro mix ha crecido demasiado en renovables en poco tiempo, probablemente porque hemos invertido en FV un poquito de más, dadas sus características tecnológicas, y porque en eólica, también probablemente, nos hemos ido un poco más allá de lo razonable. Lo bueno, en un país, es tener un mix tan diversificado como sea posible de energías lo más baratas posibles.
¿Cuáles son las causas primeras, las raíces, del déficit tarifario?
La política de precios, la política tarifaria, en relación con el coste… Verá, yo creo que han tomado caminos separados. No reflejar en tarifa el aumento de costes... Hoy por hoy, probablemente, el déficit tarifario sea el resultado de una política de subvenciones agresiva que no se ha querido reconocer vía tarifaria. Históricamente –porque el déficit es un stock–, parte de eso tiene que ver con subidas de costes no trasladadas al consumidor y, probablemente también, por cierto poder en los mercados que imposibilitó en otros momentos que los precios convergieran con los costes.
¿Cómo se definiría usted ideológicamente?
Ja, ja, ja. Esto es bastante personal. Mire, de familia republicana, bastante republicano… Probablemente en lo social, más bien de centro izquierda. Y, como todo economista, bastante agnóstico sobre grandes principios de política económica, es decir, que ni creo en las intervenciones neoliberales, ni me creo la planificación dirigista. Estoy más bien en el medio.
Y, por último, ¿por qué un libro como este en un momento como el presente?
LECG [su consultora] trabaja un montón en temas energéticos. Llevamos mucho tiempo estudiando el mercado español. Todos los que hablan sobre renovables lo hacen, o bien desde la posición ultraecologista del todo renovables, o bien desde la posición extrema a lo Bush del nada, nada, nada, esto es un desastre. A nosotros nos parece que la virtud está en el término medio. Así que pensamos 'vamos a juntar a un montón de gente que no tiene un sesgo ideológico marcado ni en una ni en otra dirección, gente de diferentes países, con backgrounds diferentes, y vamos a ver si podemos decir algo que sea pragmático'. Pensamos eso y nos dijimos 'vamos a dejarnos del sí o no y vamos a decir: vale, ¿las vamos a tener? ¿Vamos a tener renovables? Pues lo que tenemos que hacer es asegurarnos de que funcionan lo mejor posible'. Y esa era la lógica: la lógica ha sido buscar ese término medio y mover el debate, que nosotros percibíamos entre los extremos, al punto medio, al punto de los economistas, que es coste-beneficio.
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Saludos
Rodrigo González Fernández
Diplomado en "Responsabilidad Social Empresarial" de la ONU
Diplomado en "Gestión del Conocimiento" de la ONU
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