Pluralismo y democracia
(Académico explica importancia del pluralismo enla democracia)
Por Kenneth Janda
Kenneth Janda es catedrático de Ciencias Políticas de la Universidad Northwestern en Chicago, Illinois.
Comparada con otras democracias, Estados Unidos tiene una estructura de gobierno muy descentralizada. Los autores de la Constitución de Estados Unidos, sumamente conscientes de los peligros que podía acarrear la concentración de poder en una sola institución política, repartieron intencionadamente la autoridad entre varias ramas y niveles de gobierno. En este sentido, el sistema descentralizado estadounidense no sigue un modelo de democracia estrictamente "mayoritario", a diferencia de otras democracias que depositan en el gobierno la facultad de aprobar leyes y aplicar políticas que responden de forma inmediata a la voluntad de la mayoría de la población.
El modelo de gobierno de Estados Unidos, que es una democracia pluralista, presenta varias ventajas sobre el modelo mayoritario y refleja lo que los redactores de la Constitución tenían en mente al concebir un gobierno para el país. La democracia pluralista requiere la repartición del poder del gobierno y la descentralización de la autoridad. Según este modelo, la democracia existe cuando la autoridad del gobierno se fracciona entre múltiples centros de poder que atienden los intereses de diversos grupos, como por ejemplo, obreros y patrones, agricultores y tiendas de comestibles, y empresas de explotación del carbón y ecologistas. Estos grupos compiten entre sí en el marco de una sociedad pluralista.
La distribución de autoridad que propugna la teoría pluralista no sólo evita que el gobierno actué de forma precipitada e incluso imprudente, sino que también impide que se tomen acciones cuando existe desacuerdo entre importantes centros del poder. Aunque la descentralización del poder es una característica del gobierno estadounidense, algunos de sus rasgos institucionales tienden a centralizar el poder, lo que hace posible que el gobierno tome acción aun cuando no haya un consenso universal sobre una determinada política. El presente ensayo describe cómo las características claves del sistema político estadounidense contribuyen a mantener el equilibrio entre la descentralización y la centralización de la autoridad política.
Desconfianza en la autoridad central
Como súbditos del rey Jorge III, los pobladores de las trece colonias británicas originales desconfiaban del poderoso gobierno central que gobernaba sus vidas desde ultramar, y se rebelaron contra el régimen británico en 1775. En su Declaración de Independencia de 1776, los colonos acusaron al Rey de ejercer una "tiranía absoluta sobre estos Estados". Y, durante la guerra de independencia, establecieron los Estados Unidos de América de conformidad con los Artículos de la Confederación, un documento que creaba poco más que una alianza entre los estados rebeldes. Los colonos se ganaron su independencia en 1781, el mismo año en que se ratificaron finalmente y entraron en vigor dichos Artículos.
Una vez finalizada la guerra, los puntos débiles del gobierno de la Confederación se hicieron evidentes. El poder estaba demasiado disperso: la confederación carecía de autoridad para gravar impuestos, no tenía un líder con poderes ejecutivos, no podía regular el comercio y, por último, no podía modificar su documento constitutivo sin el consentimiento unánime de todos los estados. En 1787, los delegados se reunieron en Filadelfia para modificar los Artículos, pero en lugar de ello redactaron una nueva carta: la Constitución de los Estados Unidos de América. Sin embargo, la Constitución no establecía un gobierno con autoridad central. El propósito de los delegados era formar un gobierno descentralizado pero con una mayor coordinación central que la prevista en los Artículos de la Confederación. La nueva estructura de gobierno encontró un punto medio entre la centralización y la descentralización, hecho que ha resultado en un gobierno duradero y eficaz por más de 200 años.
Características descentralizadoras
Son muchas las características del sistema político estadounidense que promueven la descentralización del poder. Cuatro de las más importantes que están integradas en la Constitución son: 1) el federalismo, 2) la separación de poderes, 3) un Congreso bicameral de poderes iguales y 4) los sistemas electorales (en lo que respecta a ésta última, como se verá más adelante, existen dos sistemas diferentes).
1) Federalismo
Los autores de la Constitución reemplazaron el sistema de gobierno confederado con un sistema federal. Si bien los Artículos de la Confederación eran un pacto para la "unión perpetua" de estados que mantenían su "soberanía, libertad e independencia", la Constitución no hace mención alguna de soberanía, La frase "Nosotros, el pueblo de Estados Unidos" establece implícitamente que el nuevo gobierno representa a las personas y no a los estados. Bajo el concepto de federalismo, dos o más niveles administrativos de gobierno ejercen poder y autoridad sobre las mismas personas y el mismo territorio. Por ejemplo, el gobierno nacional es responsable de la defensa contra los enemigos externos mientras que los gobiernos estatales ejercen el "poder policial" y protegen la salud, los valores morales, la seguridad y el bienestar de los ciudadanos. El gobierno nacional sólo puede intervenir en esos aspectos en colaboración con los estados. Por ejemplo, el gobierno nacional puede aportar fondos para construir carreteras estatales que se atienen a las normas nacionales, o puede otorgar fondos para la educación si las escuelas estatales se comprometen a cumplir determinadas pautas. No obstante, dado que los poderes públicos están descentralizados entre los estados, el poder del gobierno nacional para construir carreteras, hacer mejoras a las escuelas o determinar las normativas de matrimonio, divorcio y pena de muerte, es limitado.
2) Separación de poderes
La Constitución estableció una estructura que divide los poderes políticos entre tres ramas de gobierno. Confiere "todo el poder legislativo" al Congreso, el "poder ejecutivo" al presidente y "el poder judicial" al Tribunal Supremo y a los tribunales inferiores establecidos por el Congreso. Además, la Constitución descentralizó aún más el poder al instaurar medidas por las que un poder puede fiscalizar a otro. Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad de elaborar leyes, pero el presidente tiene el poder de vetarlas y, aun después de ser vetadas por el presidente, el Congreso puede aprobarlas por una mayoría de dos terceras partes de ambas cámaras. Otro ejemplo: sólo el presidente puede negociar tratados, pero los tratados no pueden entrar en vigor a menos que sean ratificados por dos terceras partes del Senado. Un tercer ejemplo: si bien el Congreso establece la estructura del Tribunal Supremo y el presidente nombra a los magistrados, el mismo Tribunal puede invalidar leyes promulgadas por el Congreso y el presidente si considera que son incompatibles con la Constitución. En lo que respecta a este último ejemplo, es importante señalar que el poder del Tribunal para las anular leyes del Congreso y del presidente no es un precepto constitucional, sino que se trata de una práctica aceptada tras la histórica decisión del Tribunal Supremo en el caso Marbury contra Madison, en 1803.
La compleja separación de poderes contribuye a la descentralización de la autoridad del gobierno de Estados Unidos. El presidente puede proponer un proyecto de gobierno, pero generalmente se necesita legislación del Congreso para que el programa pueda entrar en vigor. Aun así, el Tribunal Supremo está facultado para derogar la ley si se apela al tribunal. La promulgación de una ley permanente es un proceso complicado en Estados Unidos. La tarea legislativa es más sencilla en países con sistemas parlamentarios, que son mucho más comunes en las democracias del mundo. El partido o coalición con la mayoría en el parlamento normalmente aprueba las leyes que han propuesto los ministros del gobierno, y se limita el poder de los tribunales para anular leyes.
3) Un Congreso bicameral
La descentralización del poder en el proceso legislativo de Estados Unidos se cimienta a través del sistema de Congreso bicameral. Muchos países tienen asambleas legislativas bicamerales, es decir asambleas compuestas de dos cámaras (a menudo denominadas cámara baja y cámara alta), pero pocos países tienen dos cámaras con igualdad de poderes. La Cámara de Representantes, o cámara baja, está integrada por 435 miembros elegidos en proporción al tamaño de la población de sus distritos. El Senado, o cámara alta, tiene menos miembros (100), se compone de miembros de más edad (30 años cumplidos, frente a la edad mínima de 25 para ser miembro de la cámara baja) que son elegidos por plazos de más duración: seis años, en lugar de dos. Aunque los senadores acceden a su cargo por elección popular, dos son elegidos (en mandatos escalonados) de cada uno de los 50 estados, independientemente de su población.
Según la Constitución, existen pequeñas diferencias de poder entre ambas cámaras. Todos los proyectos de leyes fiscales deben originarse en la Cámara de Representantes, mientras que sólo el Senado tiene la potestad para ratificar tratados o confirmar nombramientos presidenciales. Estas diferencias son mínimas cuando se compara la igualdad de poder de ambas cámaras para promulgar leyes. Antes de que se pueda enviar un proyecto de ley al presidente, la misma versión debe ser aprobada por ambas cámaras. Como consecuencia de ello, el poder no se concentra en una cámara más que en otra, cosa que ocurre en muchos países, sino que se distribuye en la misma proporción entre ambas.
4) Sistemas electorales
Estados Unidos no tiene un sistema electoral, sino dos: uno para elegir al presidente y otro para elegir a miembros del Congreso. Ambos sistemas contribuyen a la descentralización del poder. Consideremos primero el sistema electoral presidencial. Los comicios presidenciales no equivalen a una elección "nacional" en la que resulta victorioso el candidato con la mayoría del voto popular del país. Es más bien una elección federal que otorga la presidencia al candidato que logre la mayoría de votos (270) de los 538 delegados del "colegio electoral". (La cifra de 538 equivale a la suma total del número de representantes y senadores, más tres votos del Distrito de Columbia.) A cada estado le corresponde un voto por cada delegado del colegio electoral, y cada estado tiene el mismo número de electores como escaños en el Congreso. Los estados más pequeños (los que sólo tienen un representante y dos senadores) sólo disponen de tres votos electorales. El estado de mayor tamaño, California, tiene 55. Cuando los estadounidenses acuden a las urnas durante los comicios presidenciales en realidad votan por la lista de electores de su estado. Una vez celebrados los comicios, los electores se reúnen en las legislaturas de sus respectivas capitales de estado para depositar su voto a favor del candidato que haya tenido el mayor número de votos populares. (El colegio electoral nunca se reúne en sesión plenaria). El postulante con el mayor número de votos de cada estado, gana todos los votos electorales de ese estado. Por ese motivo, los candidatos presidenciales descentralizan sus campañas y las dirigen a estados particulares y no al país en su conjunto.
El sistema electoral del Congreso también alienta la descentralización. La mayoría de las democracias del mundo eligen a sus legisladores mediante el voto proporcional, es decir, los votos se emiten para los partidos y los escaños se distribuyen en proporción a los votos en favor del partido. En cambio, en Estados Unidos se elige a los miembros del Congreso mediante la mayoría de votos, es decir, varios candidatos compiten por un solo escaño que será ocupado por el que más votos reciba. Ya que el aspirante al cargo público gana las elecciones por su cuenta, los miembros del Congreso están pendientes de las necesidades de sus estados y distritos para volver a ser elegidos, lo cual les anima a atender los intereses locales en caso de que sean antagónicos a los intereses nacionales.
Características centralizadoras
El federalismo, la separación de poderes, el bicameralismo y el sistema electoral son todas características descentralizadoras del poder en Estados Unidos. No obstante, con la estratificación del poder político se corre el riesgo de que el gobierno sea incapaz de tomar medidas o de que atienda los intereses de minorías organizadas, en lugar de la mayoría popular. Como se ha señalado anteriormente, los redactores de la Constitución estaban mayormente preocupados con la separación y el equilibrio de los poderes del gobierno. Con el tiempo, han ocurrido varios cambios institucionales que no habían previsto y que han contribuido a una mayor centralización del poder del gobierno. Los cambios ocurridos en las siguientes instituciones del gobierno merecen atención especial: 1) la presidencia, 2) el sistema bipartidista y 3) el Tribunal Supremo.
1) La presidencia
Los autores de la Constitución emplearon más de 2.200 palabras para definir y explicar el poder legislativo. En cambio, la descripción del poder ejecutivo, en el artículo dos, se extiende apenas 1.000 palabras. Para la mayoría de los redactores de la Constitución, la presidencia era un cargo administrativo necesario para la ejecución de las leyes elaboradas y aprobadas por el Congreso. Sin embargo, con el tiempo, la presidencia se convirtió en punto focal del gobierno estadounidense. El presidente establece ahora los objetivos nacionales, propone leyes para lograr esos objetivos, envía un presupuesto al Congreso para financiar las leyes nacionales y, claro está, es el portavoz del país en asuntos internacionales. Al responder a crisis nacionales o internacionales -que suele ser en consulta con el Congreso- los presidentes han ampliado los poderes de su cargo de manera que es ahora la institución más atenta a la opinión pública nacional. En ese sentido, la presidencia opera de modo más compatible con el modelo mayoritario de democracia.
2) El sistema bipartidista
Los partidos políticos no existían en 1787. De hecho, la Constitución concedía la presidencia al candidato que ganara la mayoría de los votos electorales y la vicepresidencia al segundo en número de votos. Para las elecciones de 1796 los grupos en el Congreso se habían dividido en dos partidos que respaldaban candidatos adversarios. El ganador, John Adams (un federalista), tuvo que aceptar como vicepresidente a su contrincante, Thomas Jefferson (demócrata republicano). La enmienda constitucional de 1804 reconoció la existencia de los partidos al exigirles a los electores que votaran por separado por los aspirantes a la presidencia y vicepresidencia, hecho que condujo a la votación por "boleta" para ambos cargos. Por otra parte, la evolución de partidos contrarios en el Congreso fomentó la coordinación entre ambas cámaras. El partido que lograba la presidencia promovía la colaboración entre la presidencia y el Congreso. El hecho de que sólo dos partidos hayan dominado la política estadounidense durante casi toda su historia también contribuye a la centralización del poder. La política estadounidense gira en torno al partido demócrata y el partido republicano, que se alternan el poder en el gobierno y en la oposición. Debido a que los partidos minoritarios ejercen poco poder en Estados Unidos, el sistema bipartidista contribuye a la centralización del poder.
3) El Tribunal Supremo
Los autores de la Constitución crearon el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, pero no tenían claro su función en el nuevo gobierno. La descripción del Tribunal en el artículo tercero del documento ocupa menos de 400 palabras y dice poco sobre las facultades de este órgano. En 1803, el Tribunal afirmó mediante fallo unánime la facultad de revisión judicial, es decir, la autoridad para revisar actos legislativos del Congreso para determinar si se ajustan a la Constitución de Estados Unidos. Como consecuencia de esta decisión, el Tribunal creció en prestigio en el sistema político. Y también le dio la última palabra en lo que atañe a medidas polémicas del gobierno. De esta manera, el tribunal ha contribuido a la centralización del poder por su función como árbitro definitivo de las decisiones adoptadas en un sistema de poderes divididos.
Conclusión
Debido a que el poder está tan descentralizado entre las instituciones del gobierno, se puede decir que el sistema de Estados Unidos no cumple las normas más características del sistema mayoritario. Sin embargo, debido precisamente a la descentralización del poder, Estados Unidos cumple admirablemente todos los criterios de una democracia pluralista, que opera a través de múltiples centros de poder. El sistema político de Estados Unidos está abierto a grupos antagónicos que intentan ser escuchados en el proceso democrático, y se puede decir que produce resultados que, con el tiempo, toman en cuenta de manera más eficaz los intereses e inquietudes de diferentes grupos que los sistemas de gobierno fundados en el modelo mayoritario.
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista ni las políticas del gobierno de Estados Unidos.
(El Servicio Noticioso desde Washington es un producto de la Oficina de Programas de Información Internacional del Departamento de Estado de Estados Unidos. Sitio en la Web:
http://www.america.gov/es )
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